Может ли прокуратура представлять интересы?

Может ли прокуратура представлять интересы государства

в лице органов местного самоуправления?

В данной статье мы предлагаем раскрыть проблематику представительства прокурором интересов государства в спорах с обычными гражданами.

В связи с увеличением судебных споров относительно незаконного строительства и неправомерно занятых земельных участков, в которых стороной выступает прокуратура, от имени государства в лице органов местного самоуправления, возникла неоднозначная судебная практика. Различные суды по-разному видят возможность представительства государственных интересов прокуратурой, да еще и в лице органов местного самоуправления, которые, по факту не относятся вообще к государственной власти в соответствии со ст. 140 Конституции Украины.

В статье мы раскроем основную тенденцию судебной практики в таких судебных процессах, проанализируем правовой статус прокуратуры и органов местного самоуправления, а также проанализируем, как в процессе нарушается международный принцип справедливого баланса в вопросе равноправия сторон судебного производства с учетом роли прокуратуры в демократическом обществе.

Согласно с ч. 3 ст. 23 Закона Украины «О прокуратуре» (далее по тексту — Закон «О прокуратуре») прокурору предоставлены полномочия осуществлять представительство в суде законных интересов государства.

Однако, проанализировав положения данной статьи, подчеркиваем, что прокуратура может представлять интересы государства при одновременном существовании определенных обстоятельств, к которым относится, в частности, наличие нарушенных государственных интересов, существование угрозы нарушения интересов государства; отсутствие защиты (не осуществление или осуществления ненадлежащим образом) со стороны органа государственной власти, органа местного самоуправления или иного субъекта властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.

Согласно ч. 4 ст. 23 ЗУ «О прокуратуре» прокурор обязан обосновать наличие оснований для судебного представительства. Итак, прокурор должен самостоятельно определить, в чем состоит нарушение интересов государства, и обосновать необходимость их защиты, а также отметить орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных правоотношениях.

В свое время Конституционный Суд Украины принял Решение № 18-рп/2004 от 1 декабря 2004 г. которым официально растолковал понятие «охраняемый законом интерес», которое применяется процессуальных кодексах и законодательных актах Украины в логически-смысловой связи с понятием «права». В своем Решении он указал, что «охраняемый законом интерес» необходимо понимать как стремление к пользованию конкретным материальным и/или нематериальным благом, как обусловленный общим содержанием объективного и прямо не опосредованного в субъективном праве простое легитимное разрешение, которое является самостоятельным объектом судебной защиты и других средств правовой охраны с целью удовлетворения индивидуальных и коллективных потребностей, не противоречащих Конституции и законам Украины, общественным интересам, справедливости, добросовестности, разумности и другим общеправовыми принципам.

При детальном анализе судебной практики по спорам о возвращении незаконно приобретенных земельных участков и сносе самовольно построенных объектов недвижимости, в которых органы прокуратуры осуществляют представительство местных советов интерес государства отсутствует. Непонятным является логически установленное обстоятельство, что в случае принятия решения в пользу государства, оно не получает ни одного конкретного материального или нематериального блага, поскольку, если истребовать земельный участок, за который лицо уплачивает земельный налог с физических лиц на основании налоговых уведомлений решений, то денежные средства за пользование данным земельным участком НЕ БУДУТ засчитываться в бюджет. А, в результате удовлетворения исковых требований об истребовании имущества, которое незаконно выбыло из владения территориальной общины, оно возвращается в собственность территориальной общины, а не государства.

В таком случае (когда спорный земельный участок принадлежит на праве коммунальной собственности территориальной общине), прокуроры, представляют интересы местных их советов и подают иски от их имени, фактически осуществляют защиту не государства, а непосредственно советов (Территориальной общины), что противоречит действующему законодательству. Именно такую позицию высказал Верховный суд в своем Постановлении от 07 мая 2018 года по делу №910 / 18283/17 .

Вторым обязательным основанием для представительства прокуратурой являются факты нарушения или угрозы нарушения государственных интересов, если защита этих интересов не осуществляется или ненадлежащим образом осуществляется органом государственной власти.

Однако, действующее законодательство не закрепляет определенный срок, в течение которого органы государственной власти самостоятельно должны защитить государственные интересы, и именно это, дает право прокурору обратиться в суд. Поэтому, считаем, прокурор может обратиться в суд и на следующий день после нарушения таких интересов.

Поскольку, неосуществление защиты может проявляться в осознанном пассивном поведении органа государственной власти, уполномоченным на это, означает, осознание им нарушения интересов государства и вопреки указанного не обращается в суд.

В данном случае, прокурором обязательно должны быть предоставлены конкретные доказательства установления данного факта, а не просто указания, что защита нарушенных государственных интересов соответствующими должностными лицами или органом не производится.

Ненадлежащей защитой является активное поведение (совокупность действий и решений), направленных на ненадлежащую защиту государственных интересов. По нашему мнению, ненадлежащей защитой может быть, например, невыполнение требований суда, в результате которых иск в защиту интересов государства оставлено без рассмотрения, неявка в судебные заседания, необоснованный отзыв искового заявления.

Верховный суд в свои и Постановлении по делам и №822 / 1169/17 определил возможность участия прокурора в административных судах при условии обоснования оснований для обращения в суд. Для этого прокурору необходимо доказать «неосуществление или ненадлежащее осуществление защиты интересов государства в спорных правоотношениях субъектом власти, в компетенцию которого входят соответствующие полномочия, или подтверждено отсутствие такого органа».

Также суд отметил, что «Прокурор не может считаться альтернативным субъектом обращения в суд и заменять надлежащего субъекта властных полномочий, который может и хочет защищать интересы государства.»

В связи с этим, необходимо сделать вывод, что основанием для представительства прокурором государственных интересов может быть только надлежащее обоснование, подтвержденное достаточными доказательствами. Такими доказательствами могут быть: официальное сообщение прокурором государственного органа об обращении в суд от его имени, аргументированные запросы, а также копии официальных документов, присланных органом государственной власти, которые могут свидетельствовать  о наличии оснований для такого представительства.

Очень часто в исковых заявлениях орган прокуратуры отмечает, что действует в интересах государства, но прокурор не обращает внимания на законодательно определенную разницу между государственными органами, которые действуют от имени государства и органами местного самоуправления — территориальной общины. В связи с тем, что органы местного самоуправления имеют право самостоятельно решать вопросы местного значения, что означает независимость от государственных органов, то интересы этих двух субъектов часто не совпадают.

Статья 6 Конституции Украины устанавливает, что государственная власть в Украине осуществляется путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Однако, ст. 7 Конституции Украины гарантирует местное самоуправление.

В связи с этим, необходимо обратить внимание на четкое разграничение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а соответственно их компетенции и полномочия.

Положения п. 2 ст. 121 Конституции Украины исключает возможность представлять интересы территориальных общин, поскольку, прямо предусмотрено представительство только государства и гражданина Украины.

Решением Конституционного Суда Украины от 08.04.99 г. № 3-рп/99 дано определение понятию «орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие полномочия» — орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти.

То есть, исходя из требований ГПК Украины, ХПК Украины и КАС Украины и их официального толкования Конституционным Судом Украины, органы прокуратуры могут представлять только те органы местного самоуправления, которые наделены полномочиями органов исполнительной власти.

Однако, в соответствии с положениями Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», местные советы не наделены делегированными полномочиями органов исполнительной власти.

Согласно ч. 2 ст. 11 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» делегированными полномочиями могут наделяться только исполнительные органы местных советов.

Как вывод, в соответствии с Решением Конституционного Суда Украины от 08.04.99 г. № 3-рп/99, правом на представительство государственных интересов от имени органов местного самоуправления, органы прокуратуры не наделены.

BLF